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未成年人网络保护的欧洲经验——立法规制加行业自律


如何保护青少年上网安全已经成为世界各国普遍关注的问题,欧美地区的国家互联网发展较早,其管理经验对我国未成年人网络保护有一定的借鉴意义。本期将梳理欧洲地区,包括欧盟、英国和德国在未成年人网络保护方面的实践和经验。

欧盟

欧盟采取了立法规制加行业自律的保护模式,先后出台了《保护未成年人和人权尊严建议》(1998)、《儿童色情框架决定》(2004)等法令,对欧盟未成年人网络保护起到了重要作用。主要通过建立网络安全计划;建立市民热线以此打击非法内容;实行泛欧洲游戏信息系统PEGI制度;设立行业自律原则等方式。

顶层设计

建立网络安全计划

欧盟委员会通过互联网行动计划,对旨在使分级和过滤系统更为有效的工作进行了投资。欧盟从1999年开始实施第一个5年网络安全计划,耗资3800万欧元;2005年,欧盟开始实施第二个网络安全计划,出资4500万欧元;2009年,欧盟第三个网络安全计划,出资5500万欧元,在以往网络安全计划的基础上增加了新的内容,包括:提高儿童、家长和教师对网络的认识,支持网站为他们提供安全上网的咨询服务;各成员国设立网络举报中心,以便公众举报网上非法和有害的内容和行为,特别是对儿童性虐待和欺凌的内容和行为。新网络安全计划还鼓励未成年人采取自我管理措施,参与创造一个更安全网络环境的活动,同时打算在欧盟范围内组织研究人员,建立一个研究网络技术和其他新技术风险的知识基地,确保未成年人安全地使用这些技术。

内容管理

建立市民热线,打击非法内容

欧盟在打击青少年网络遇到的非法内容方面的主要措施是建立市民热线。公众通过热线汇报非法内容,然后由热线网络将相关信息报告各主管部门。市民热线还通过构建专家中心,就何为非法内容等问题向网络服务提供者(ISP)提供指导。针对如何评估热线网络的成效问题,欧盟要求进逐步建立健全指标体系,收集有关数据,如:成员国节点数、空间覆盖率、接受的报告数、热点工作人员数据、向ISP和主管部门提交的报告数量等。

同时,欧盟要求各国要加快建立热点并融合到现有的热线网络中,实现资源数据的共享。为确保热线发挥最大效能,欧盟将在每一个成员国和候选国中选取一个提高公众安全意识的节点(node)组织或团体,节点组织的职责包括:负责告知居民有关过滤软件、市民热线及自律框架的有关信息;在充分借鉴别国先进经验的基础上,通过适当的渠道开展提高意识等活动;为选拔节点组织提供专业和技术指导等。通过指派网络节点,将促进欧盟范围内相关标准和指针出台,形成一套工作方法和实践,解决各国法律热线使用的限制。在对付垃圾信息的举措方面,欧盟通过立法建议的形式提出通过电子邮件等多种方式建立投诉机制,并要求成员国就投诉机制的问题开展跨国合作等。

网络沉迷和游戏实行泛欧洲游戏信息系统PEGI制度

除德国外,欧盟成员国在电子游戏方面的未成年人保护实行泛欧洲游戏信息系统PEGI制度。PEGI数据库包含了在PEGI等级制度自2003年1月3日运行开始下分类的所有游戏。PEGI制度是欧洲现行的游戏分级制度,其是由欧洲互动软件联合会(SFE)制定。但由于各个国家的情况不同,PEGl分级在大多数国家中只具有参考性,不具备法律效力,部分欧洲国家有自己的分级标准。PEGI等级标识分为年龄类别和内容类型两部分。年龄类别分为3+(三岁以上,下同)、7+、12+、16+、18+等5个类别。内容描述共有8类,分别为粗话、歧视、药品、恐怖、赌博、性和暴力以及在线游戏。这些内容类别会标示在游戏包装的背面,通过这些内容标识,家长们可以更好地为孩子选择适合其年龄的游戏。PEGI是自律性质的,销售一款被PEGl分级的游戏给不适龄对象的行为并不算违法,但PEGI在欧洲适用效果很好。

此外,欧盟还创设“网络素养”在线教育网络平台防控网络沉迷。网络平台为青少年、父母、教师等提供各种免费学习资料,启动“网络安全项目”,资助了与网络素养教育相关的调查研究课题和实际运用项目,以帮助青少年培养对有害网络内容的分辨能力,提高对非法网络行为的警觉,练就自我保护能力。

行业自律设立自律原则

欧盟建议社交网站执行旨在保护未成年人的《欧盟加强社交网络安全原则》(无法律约束力),获英国Bebo网、法国Dailymotion、美国Facebook等17家主要网站的支持。该原则要求社交网络服务提供者遵守7条原则:1)向儿童和青年用户、父母、教师提供安全、负责人的使用社交网络的信息和政策;2)确保服务与用户年龄相适应,明确何时其服务不适合儿童和青年,何地使用最低注册年龄,并采取措施识别并禁止低于规定年龄的用户使用服务;3)赋予用户使用工具和技术的权利,采取措施确保18岁以下用户的私人信息无法通过搜索引擎或者网站获取;4)建立方便实用的举报机制,以便儿童和青年用户随时举报违反服务协议的行为或内容;5)对违法内容或行为的举报作出回应,快速审查并删除违法内容;6)提供个人信息和隐私安全设置选择,使儿童和青年欧诺个户能够运用并鼓励其运用安全的个人信息和隐私保护方法;7)评估服务对儿童和青年的潜在风险,确定审查非法内容、行为的适当程序。

英国

在英国,虽暂未设立专门的有关未成年人上网保护的法律,但会借助《黄色出版物法》、《录像制品法》、《禁止滥用电脑法》等多部相关法律对未成年人上网进行保护。英国主要通过过滤制度对未成年上网内容进行管理;建立政府主导、合作监管和自律机制多种机制;通过政府命令、行业自律和用户教育保护未成年人上网内容安全和个人信息。

内容监管对未成年上网内容进行过滤

就过滤制度方面,目前仍然是互联网服务提供商自愿提供过滤。从2013年12月开始,英国主流网络服务提供商均已同意,把自动屏蔽色情网页作为所有新用户的默认设置,用户可选择是否关闭该模式。对于现有用户,网络服务提供商会通知他们决定是否增设成人内容过滤器。如果用户不作选择,网络公司将自动激活这个过滤器。一旦安装,用户再要关闭,须提出申请。三是,运营商推出父母监视子女手机系统,英国政府建立了专门网站公示儿童色情网页,英国警方建立包含有相关儿童色情图片的专门数据库,并用于追踪、打击网络色情犯罪活动。

英国并未设立专门的关于未成年人上网保护的法律,主要散见于《1978年青少年保护法》、《黄色出版物法》、《录像制品法》、《禁止滥用电脑法》、《2003年性侵犯法》和《刑事司法与公正秩序修正法》等多部法律当中。其中,《1978年未成年人保护法》中规定,拍摄、制作、分销、展示或拥有(possess)一张年龄不足18岁的未成年人的不雅图像或虚假图像(pseudo-photograph)是违法的。《黄色出版物法》规定,发布任何可能导致阅读、看到、听到的人堕落变坏的内容的行为构成犯罪。《录像制品法》规定,向一定年龄限制以下的未成年人销售、出租或观看电影或销售、出租视频游戏是违法的。

管理机制建立政府主导、合作监管和自律机制等多种机制

在英国政府的推动下,英国建立了政府主导、合作监管和自律机制多种机制共同保护青少年上网的安全。主要包括如下机制:

  • 政府主导机制——未成年人剥削和在线保护中心(CEOP):2006年,英国政府成立了CEOP,CEOP当前是英国国家犯罪局下的一个机构,其主要作用是与国内、国际各类相关机构合作,将参与在线违法内容的制作、分销和观看的儿童性犯罪者送上法庭。

  • 政府-行业联合监管机制——英国未成年人互联网安全理事会(UKCCIS):2008年在英国政府推动下成立了UKCCIS,它由超过200个政府部门、行业组织、执法机构、学术组织以及慈善组织构成,其作用是通过合作来保护未成年人安全上网,它整合了互联网安全研究、协商、发布行业行为规范、给用户提供建议等功能。

  • 自律机制——互联网监视基金会(IWF):1996年,在政府倡导下由英国网络中介服务提供商自发成立了“互联网监视基金会”,当前该组织已经有超过120个成员。英国根据《R3安全网络协议》成立自律机构互联网监视基金会IWF。其作用一是通过与网络行业协会、执法机构、政府部门和国际伙伴合作,使网上的非法信息存量最小化,尤其致力于网上儿童色情问题的解决。二是,IWF通过设立热线受理公众对网络儿童色情或其他非法内容的举报或投诉、通知英国网络服务商删除有关非法内容(通知—删除模式)、通过定向评估和监视系统移除新闻组的儿童性虐信息、对于经通知未删除的境外儿童性虐信息要求运营商断开儿童性虐信息连接和对分销儿童性虐信息的网站域名予以撤销登记等措施打击网络淫秽色情信息。三是,IWF设立内容分级和过滤系统,让用户能阻拦或预先警戒警惕令人厌恶的内容,鼓励用户自行选择需要的网络内容。除法律明文禁止的儿童色情内容以外,对于成人色情、种族主义言论等内容,IWF主张通过内容分类标注技术,让用户自行决定是否要浏览该内容。

  • 多管齐下通过政府命令、行业自律和用户教育保护未成年人上网内容安全和个人信息

    英国对于未成年人上网的内容和个人信息保护方面的具体措施多是通过政府命令、行业自律规则、用户教育等方式来达到互联网管理和保护未成年人的目的。

  • 政府命令:2013年7月,英国首相卡梅伦发布讲话,要求ISP在2013年年底之前给所有家庭用户(包括新用户和现存用户)都安装默认的色情内容过滤系统以保护青少年,用户也可以自行选择将其进行关闭。

  • 行业自律:移动内容管理方面,当前所有主要的英国移动运营商都已经自愿实施默认内容过滤系统,对手机网站内容进行分级标注,标明哪些内容不适合年龄在18岁以下的青少年观看,并采用技术手段过滤那些不适合青少年观看的内容。用户要观看不适合18岁以下未成年观看的内容,只有通过验证程序证明自己年满18岁,才能获取受限内容的访问权。固定互联网内容管理方面,2011年,UKCCIS发布由BT、TalkTalk,、Virgin Media 和 Sky四家固网ISP联合签署的《关于加强父母控制的行业规范》,四家ISP承诺将合作开发新技术使得未成年人父母可有效对其子女能够访问的内容进行控制,并且承诺将采取措施提高未成年人父母对控制措施的认知程度。在该自律机制的影响下,到2013年,已经有45%的家庭部署了互联网过滤系统。

  • 用户教育:2012年2月,UKCCIS发布《未成年人互联网安全建议1.0:提供商通用指南》供未成年人及其父母参考。该指南由40多个来自政府和管制机构、行业及学术组织的组织制定,分别针对未成年上网可能面临的隐私、与陌生人通信(grooming)、性图片、有害内容、网络欺凌以及诈骗风险,针对聊天、共享、游戏、内容提供、联网(networking)、购物几种业务类型分别给未成年人及其父母提供削减风险的建议。

  • 德国

    在世界范围内,德国是较早颁布网络成文法的国家,对青少年在线活动的法律保护探索较多,影响很大。在立法上,德国制定了《多媒体法》、《青少年保护法》和《阻碍网页登录法》等多项法律规范网络活动,以保护青少年的各项基本权利。

    立法保护立法寻求言论自由和保护未成年人权益之间的平衡

    德国青少年的立法保护是建立在宪法保护的框架之下的,德国《基本法》第一条虽然规定任何人皆有以文字、书面及图片发表意见和不受限制地获取信息的权利,但是该法第一条第二款还规定,为保护青少年及个人名誉权利时可限制这种自由。据此,德国联邦和各州制定了一系列法律来限制淫秽色情、暴力、种族歧视等信息的传播,以保护青少年免受伤害。

    德国通过《少年保护法》和《广播电视与电信媒体中人格尊严保护及少年保护国家合同》两部法律,对大众传媒的内容和载体进行了规范。对于媒体传播内容的管理主要是通过两种途径。其一,州最高机关或者自愿独立审查组织在电影、电视和娱乐节目上标注适合儿童情况的标识;其二,成立联邦危害少年媒体检查署,负责管理和维护危害少年媒体的目录,将无道德、具有野蛮影响、引起暴力、犯罪和种族仇恨的媒体列入目录,按照A、B、C、D四类进行管理。

    内容管理立法加强对互联网内容的监管

    《青少年保护法》规定:电脑游戏必须像电影和录像那样,根据其内容标明不同的年龄限制级别;如果电脑没有监控装置,网页商则必须有限制性措施的设计,以防止青少年进入色情网页。《公共场所青少年保护法》也规定,网吧经营者不得向未成年人提供可能危害他们身心健康的游戏软件。对传播黄色信息的网吧或个人,德国法律将对其责任人进行处罚,最高可处以15年监禁。

    目前,德国各类普通法中关于限制包括色情、极端的暴力和侵犯知识产权内容在内的条款均适用于国际互联网。向18岁以下的青少年提供色情、暴力和种族歧视内容的材料可能被视为刑事犯罪,但父母和子女间涉及这些内容的通信不在此列。通过电子媒介出版、发行和订阅含有鼓吹纳粹国家主义和种族仇恨的言论都属于刑事犯罪而被严格禁止。

    2009年,德国政府还出台了一部反儿童色情法案《阻碍网页登录法》。根据此法案,联邦刑警局将建立封锁网站列表并每日更新,互联网服务供应商将根据这一列表,封锁相关的儿童色情网页。不仅如此,德国政府还在制定新的打击互联网儿童色情犯罪法案,将由原来的“封锁”儿童色情网页改为“删除”网页。针对手机上网问题,2003年,德国通过了《联邦反垃圾邮件法案》,该法案应用范围包括手机通信领域,法案规定向用户推销商品和服务的广告短信,必须征得用户的书面同意,否则将被处以罚款,德国政府还成立了“联邦手机短信处理中心”,来管理违反该法案的非法者。

    责任分担明确未成年人网络保护中的各方责任

    在联邦层面,1997年,德国制定通过了有名的《多媒体法》(又称《关于信息和通信服务的一般条件的法案》)。该法对国际互联网的规制提出了新的方法,明确规定了互联网内容提供方、互联网服务提供方和网络搜索服务提供方的法律责任。在保护青少年的问题上,该法修订了旨在寻求言论自由和保护未成年人权益之间平衡的现有法律。根据《多媒体法》,信息提供者有义务在德国境内不向儿童传播已列入名单的、只可向成人开放的出版物。信息提供者应采取必要的技术措施,限制特定出版物的传播。违反者将受到处罚。德国危害儿童出版物检查署负责列出对青少年构成危害的出版物的名单。信息提供者还应当在其机构内部或外界管理机构指定“年轻人保护官”作为监督员,与公众配合,保证儿童接触不到不适宜的出版物。

    2003年,德国联邦制定了新版的《青少年保护法》,明确规定儿童为14岁以下者,青少年为14岁至18岁之间者。《青少年保护法》规定,在联邦政府层面,成立直属于联邦家庭、老年、女性和青少年部的“危害青少年媒体检查署”(BPJM),对儿童及青少年教育和发展有严重影响的信息内容进行管制。该法第19条规定,“危害青少年媒体检查署”由主管机关、协会组织、社会团体等各界代表组成,并通过讨论来确认是否有将某类内容进一步列入危害青少年出版物品名单的必要。

    与之类似,《危害青少年传播出版法》规定,网络服务提供者在所提供的信息中,如果有可能包含危害青少年身心健康的内容,或者要“义务接受政府委派的特派员对其进行义务指导和咨询,参与其服务计划的制定以及制定特定服务的条件限制”,或者要“以严格自律机制履行保护青少年的任务”,两者任选其一,否则将被视为“违犯了行政法规,为此承担法律责任”。

    摘自《未成年人网络保护法律问题研究》,本报告由“中国信息通信研究院互联网法律研究中心、腾讯研究院法律研究中心”联合完成。

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    未成年人网络保护的美国经验

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